Thận trọng với PPP

Thiếu cơ chế chia sẻ rủi ro phù hợp là một trong những nguyên nhân dẫn đến thất bại của các dự án PPP.

Ngày 19/9 vừa qua, Bộ Giao thông Vận tải và Bitexco tổ chức hội thảo tại Hà Nội nhằm tìm kiếm nhà đầu tư thứ hai, góp 40% vốn còn lại cho dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, được thí điểm theo mô hình công tư kết hợp (PPP).

Cầu Phú Mỹ qua sông Sài Gòn

Đường cao tốc dài 98,7 km, 4 làn xe và thời hạn thu phí là 30 năm. 60% trong 757 triệu USD tổng đầu tư (dự toán) là vốn góp của Bitexco, nhà đầu tư thứ nhất đã nghiên cứu dự án từ năm 2007.

Chính phủ chọn đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết làm thí điểm mô hình PPP. Trong khi đó, một số địa phương đã và đang xúc tiến thành lập bộ phận PPP thuộc Sở Kế hoạch - Đầu tư. Những dấu hiệu này cho thấy PPP có thể là lối đi đến mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng.

Một cách khái quát, PPP là hợp đồng giữa khu vực công và khu vực tư nhằm cung cấp hàng hóa và dịch vụ mà trước đây do Nhà nước thực hiện. Tác động tích cực của mô hình này là giảm bớt gánh nặng ngân sách trong ngắn hạn, trở thành niềm hứng khởi của không ít quốc gia gặp thế lưỡng nan: ngân sách eo hẹp nhưng có nhu cầu rất lớn trong phát triển cơ sở hạ tầng.

Thực tế là PPP đã xuất hiện từ nhiều năm qua, phổ biến nhất là dưới hình thức các chương trình “đổi đất lấy hạ tầng” (còn gọi là BT) diễn ra ở nhiều địa phương, nhất là trong giai đoạn bong bóng bất động sản bùng nổ trước năm 2008.

Theo tổng hợp của Tiến sĩ Vũ Thành Tự Anh, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, các dự án cơ sở hạ tầng thuộc 8 lĩnh vực (giao thông, điện, thủy lợi, cấp thoát nước, hạ tầng giáo dục, hạ tầng y tế, thông tin truyền thông, hạ tầng đô thị và nông thôn) được Chính phủ công bố quy hoạch trong giai đoạn 2011-2020 đòi hỏi lượng vốn khoảng 295,1 tỉ USD, tức 29,51 tỉ USD/năm (theo giá 2010).

Trong đó, hạ tầng giao thông cần 16 tỉ USD/năm. Nhu cầu đầu tư cho cơ sở hạ tầng vượt quá sức chịu đựng của ngân sách, là cơ sở để tư nhân tham gia vào lĩnh vực này.

Một báo cáo của Ngân hàng Thế giới (WB) công bố năm 2008 dẫn chứng Chile như một hình mẫu thành công về PPP với 21 dự án có tổng đầu tư 5 tỉ USD trong giai đoạn 1993-2001.

Nhằm đo lường phản ứng của thị trường và hạn chế rủi ro đối với khu vực tư nhân, chính quyền nước này tổ chức đấu thầu dự án theo quy mô từ nhỏ đến lớn, thu hút 27 liên danh và 40 doanh nghiệp trong và ngoài nước từ 10 quốc gia. Quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, khuyến khích mức doanh thu tối thiểu đối với từng dự án.

Tuy nhiên, bên cạnh những câu chuyện thành công còn có vô số trường hợp thất bại trên hành trình theo đuổi PPP. Đáng lưu tâm là cái giá phải trả thường rất nặng nề trong dài hạn.

Chương trình đường thu phí của Mexico sụp đổ được xem là một tình huống kinh điển về sự thất bại của mô hình PPP. Đến cuối năm 1995, chính phủ nước này phải thu hồi 23/52 dự án được cấp phép, thanh toán khoản nợ 7,6 tỉ USD cho các ngân hàng và công ty xây dựng. Tỉ lệ thành công chỉ chiếm chưa đến 10% (5 dự án).

Nguyên nhân đầu tiên là chi phí xây dựng phát sinh tăng khoảng 25%, doanh thu thấp hơn 30% so với dự báo. Hai là điều kiện bắt buộc để thắng thầu là thời gian nhượng quyền khai thác quá ngắn (15 năm), khiến phí đường bộ bị đẩy lên, từ 0,02 USD lên 0,17USD/km.

Ba là đường nhượng quyền thu phí phải xây dựng song song với đường không thu phí. Bốn là tác động từ việc nền kinh tế Mexico rơi vào khủng hoảng năm 1994. Ổn định vĩ mô cũng là một yếu tố được các nhà đầu tư đặc biệt cân nhắc khi quyết định tham gia PPP.

Nhìn sang nước láng giềng Thái Lan, dự án đường thu phí Don Muang khởi công năm 1989 có tổng vốn đầu tư 489 triệu USD, thời hạn nhượng quyền 25 năm, lại thất bại do chính phủ không thực hiện đúng cam kết trong hợp đồng.

Việc không giải tỏa đường miễn phí trên cùng tuyến khiến lưu lượng xe qua đường thu phí giảm, doanh thu không đạt như dự kiến, nhà đầu tư ngụp lặn trong nợ nần. Chính phủ buộc can thiệp bằng cách tăng phí đáng kể và tiếp nhận những khoản nợ phát sinh trong thời gian nhà đầu tư thực hiện dự án.

Câu chuyện về đường thu phí Don Muang có nét tương đồng với dự án BOT cầu Phú Mỹ. Được đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao giữa Ủy ban Nhân dân TP.HCM và Công ty Cổ phần Đầu tư Xây dựng Phú Mỹ (PMC), cây cầu dây văng dài 2,4 km, rộng 4 làn xe, bắc qua sông Sài Gòn, nối quận 2 và quận 7. Dự án được khởi công từ tháng 2.2007 và đến tháng 4.2010 thì chính thức đưa vào khai thác quản lý thu phí.

Tháng 9/2011, PMC ra văn bản hoàn trả dự án cho thành phố. Lý do là thành phố không thực hiện đúng các cam kết trong hợp đồng gồm phân luồng giao thông để ưu tiên cho xe qua cầu Phú Mỹ và chậm trễ hoàn thiện đường vành đai 2 kết nối vào cây cầu này, làm giảm lưu lượng. Thiếu cơ chế chia sẻ rủi ro phù hợp là một trong những nguyên nhân dẫn đến thất bại của các dự án PPP.

Quay lại trường hợp Bitexco, được biết đến nhiều trong mảng xây dựng đô thị, đây là lần đầu tiên Bitexco lấn sân sang lĩnh vực đường cao tốc thu phí. Sớm nhất cũng phải đến đầu năm 2014 mới biết được diện mạo nhà đầu tư thứ hai.

Có lẽ cơ sở ban đầu để hy vọng vào dự án thí điểm này là ý kiến phát biểu của Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải, được báo Giao thông Vận tải dẫn lời: “Chính phủ cam kết tạo mọi điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư để dự án đảm bảo triển khai thành công, là tiền đề và hình mẫu cho các dự án PPP hạ tầng giao thông khác.