Giảm gánh nặng ngân sách bằng hợp tác công-tư

Nửa cuối tháng 9/2012 vừa qua, Việt Nam và Đức đã nhất trí thành lập tổ công tác về hợp tác công – tư (PPPs – Public private partnerships), trong đó sẽ thí điểm một dự án PPPs để mô hình này trở thành hình mẫu cho hợp tác Việt – Đức trong tương lai.

E-Paper

Cầu Phú Mỹ được xây dựng theo phương thức BOT nhưng nay chủ đầu tư cho rằng phí thu từ cầu này không đủ để trả lãi vay ngân hàng nên đã giao lại cho Ủy ban Nhân dân TP.HCM

Câu chuyện “lạ mà quen” này khiến nhiều người vốn đang đau đầu về tình hình ngân sách nhà nước, nay “giật mình” nhớ đến PPPs như một giải pháp cho bài toán quỹ công trong ngân sách.

“Cái bắt tay” giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân

Một cách ngắn gọn, hợp tác công – tư là hình thức hợp tác mà theo đó Nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của Nhà nước.

Với mô hình hợp tác này, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Nếu hình tượng hóa vấn đề, thì hợp tác công – tư chính là hình thức “bắt tay” giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân nhằm xây dựng công trình, mang lại lợi ích chung.

Ngay từ thế kỷ XVIII mô hình PPPs đã được nhen nhóm áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới, điển hình như việc xây dựng các kênh đào ở Pháp. Sang thế kỷ XIX, PPPs bắt đầu trở nên phổ biến thông qua các dự án đầu tư công cộng như xây dựng các cây cầu ở London, cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York.

Từ đầu thập niên 1980, PPPs trở nên phổ biến, đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở nhiều nước phát triển trên thế giới. Trong số đó phải kể đến Anh, Nhật Bản, Đức…

Giáo sư Fukunari Kimura của Trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nhận định việc giảm gánh nặng đầu tư ngân sách nhà nước vào những dự án được xem là chứa đựng tính rủi ro cao như giao thông vận tải, cơ sở hạ tầng, năng lượng… là ưu thế giúp PPPs ra đời và phát triển, đặc biệt trong bối cảnh các nước ở khu vực châu Á đã và đang phát triển nhanh chóng.

Nhật Bản được đánh giá là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình hợp tác công – tư. Theo đó, nước này sử dụng mô hình PPPs vào ít nhất hai mô hình để mang về hiệu quả “đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà Nhà nước không thể tham gia trực tiếp”.

Nhìn dưới góc độ lợi ích từ thuyết “Lợi thế so sánh” của nhà kinh tế học người Anh David Ricardo (năm 1817), thì hợp tác công – tư sẽ mang về lợi ích tối ưu cho cả phía đầu tư Nhà nước lẫn khu vực tư nhân. Và trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế, với tình trạng thâm hụt ngân sách hiện nay của Việt Nam thì hình thức đối tác công – tư lại thêm phần ý nghĩa.

Theo số liệu từ Tổng cục Thống kê, tổng thu ngân sách nhà nước từ đầu năm đến 15/8/2012 ước tính đạt 418.500 tỉ đồng, bằng 56,5% dự toán năm. Tổng chi ngân sách nhà nước từ đầu năm đến 15/8/2012 ước tính đạt 534.000 tỉ đồng, bằng 59,1% dự toán năm.

Bội chi ngân sách nhà nước tính trong thời gian này khoảng 116.000 tỉ đồng. Chưa dừng ở đó, tình hình thu ngân sách ở địa phương hiện đang gặp phải hụt thu, và dự báo khả năng thu ngân sách nhà nước những tháng cuối năm 2012 còn tiếp tục khó khăn.

Với tình hình thâm hụt ngân sách hiện tại, tỷ lệ nợ công sẽ tiếp tục “leo thang” trong bối cảnh nợ xấu vẫn còn là dấu chấm hỏi. Hiện nay, Chính phủ đang gặp rất nhiều khó khăn trong việc chọn lựa, chi ngân sách cho các dự án trong bối cảnh rất nhiều dự án đã và đang được đề xuất, thậm chí là đề xuất khẩn.

Thế nên theo văn bản hướng dẫn triển khai các dự án khởi công mới trong kế hoạch đầu tư giai đoạn sắp tới 2013-2015, cụ thể là theo chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ, Việt Nam sẽ hạn chế tối đa khởi công các dự án mới có chi phí lấy từ ngân sách nhà nước trừ trường hợp dự án nằm trong quy hoạch đã được duyệt.

Trong khi đó, việc huy động vốn tư nhân nhằm chia sẻ gánh nặng ngân sách (lẫn công nghệ, quản lý) tại Việt Nam thông qua hình thức PPPs dường như còn nhiều hạn chế và thực tế vẫn còn đang tạm dừng “trên giấy”.

Chỉ số môi trường cho hợp tác công – tư ở Việt Nam chỉ dừng ở 26,5/100 điểm. Thêm vào đó, thống kê mới nhất đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam của Cục Đầu tư nước ngoài thì hợp đồng hình thức PPPs chỉ chiếm khoảng 1,28% (14 dự án trong tổng số các dự án 100% vốn nước ngoài).

Chính ông Juergen Braunbach, một người đã làm việc 18 năm trong Tập đoàn Schenker tại Việt Nam bày tỏ rằng ông mong muốn các điều kiện khung về pháp lý được cải thiện hơn nữa.

Về mảng năng lượng tái tạo, ông Pekka Paasivaara, Công ty Germanishcher Lloyd cho biết thách thức của Việt Nam trên tiến trình phát triển năng lượng tái tạo chính là khâu pháp lý, khung pháp lý trong sản xuất kinh doanh.

Thế nên, khi nước nhà đang bị nặng gánh “cơm áo gạo tiền” và “hầu bao” đang bị co xẹp thì PPPs, hơn lúc nào hết, nên được cân nhắc như một giải pháp.

Năm lý do nên đẩy mạnh hợp tác công – tư

Trước hết, PPPs có thể giúp Nhà nước xác định lại rõ hơn vai trò trực tiếp của mình trong nền kinh tế. Hợp tác PPPs giúp Nhà nước tập trung vào đúng chức năng của mình, đó là đại diện cho người dân quản lý các dịch vụ không thể được chuyển giao hoàn toàn cho các doanh nghiệp tư nhân (điện, năng lượng, môi trường…).

Trong giai đoạn suy thoái kinh tế, đây là yếu tố cốt yếu giúp Nhà nước chia sẻ khó khăn tài chính, quản lý và cũng là tạo cơ hội vực dậy của nhiều doanh nghiệp tư nhân.

Thứ hai, PPPs có thể tác động mạnh mẽ, tích cực đến tài chính công:

i)Tạo ra nguồn thu nhập mới, cơ sở hạ tầng mới và dịch vụ mới từ yếu tố tư nhân.

ii) Tho phép tăng cường phát triển các dịch vụ có khả năng thu về lợi nhuận (các phương tiện giao thông công cộng, dịch vụ xử lý vệ sinh môi trường).

iii) Thúc đẩy phát triển công nghiệp thông qua việc xúc tiến các dự án năng lượng, điện, môi trường, dẫn đến tăng thu nhập tài chính quốc gia; iv) tăng tính minh bạch, hiệu quả trong việc quản lý, điều chỉnh và sử dụng ngân sách nhà nước bắt nguồn từ việc hạn chế tối đa cơ chế “tự đá bóng tự thổi còi” trong quản lý dự án nhà nước.

Thứ ba, PPPs là điều kiện thuận lợi cho người dân Việt Nam có việc làm ở trung và dài hạn. Đồng thời, PPPs còn được xem là giải pháp quan trọng trong các chương trình của quốc gia nhằm chống khủng hoảng kinh tế.

Ví dụ, gói kích thích tăng trưởng nền kinh tế trị giá 900 tỉ USD của Hoa Kỳ năm 2009 nhằm mục đích cứu vớt 2,5 triệu việc làm trong giai đoạn 2009-2011 thông qua các dự án hợp tác công – tư về cơ sở hạ tầng như đường giao thông, cầu cống, trường học, công nghệ sinh thái, môi trường…

Khi dân có việc làm ổn định, kinh tế đi vào đà phát triển thì nguồn thu ngân sách không chỉ tăng lên mà lượng chi ra cho các chương trình phúc lợi vì người nghèo, người thất nghiệp sẽ giảm đi.

Thứ tư, hình thức PPPs giúp bảng cân đối ngân sách Chính phủ cân bằng hơn. Nếu nhìn ở góc độ ngân sách nhà nước và các quy tắc tài chính công, PPPs có thể mang lại lợi ích bằng việc tối thiểu hóa các rủi ro trong quá trình xây dựng, về gánh nặng tài chính bằng cách chia sẻ đầu tư đến với các doanh nghiệp tư nhân.

Tại các nước khối Liên minh châu Âu (EU), điều này thể hiện khá rõ ràng thông qua bảng cân đối ngân sách nhà nước bởi các tài sản liên quan đến một dự án PPPs sẽ không được đăng ký trong bảng cân đối ngân sách của chính phủ.

Động thái này sẽ giúp Nhà nước loại những khoản chi phí đầu tư ra khỏi bảng cân đối ngân sách, đảm bảo ngân sách không thêm phần thâm hụt.

Cuối cùng, PPPs có thể kết hợp với các nguồn hỗ trợ vốn ODA bên ngoài để mang về hiệu quả tốt nhất. Ở khối EU, nhiều nước áp dụng hình thức kết hợp giữa PPPs và các quỹ trợ cấp của EU, được gọi là PPPs hỗn hợp.

Nhiều ý kiến cho rằng EU sẽ bảo vệ PPPs (gồm nhà nước và tư nhân) khỏi những tác động tiêu cực của cuộc khủng hoảng tài chính. Bởi vì trợ cấp tài chính đó có:

i) Tác động nhanh chóng đến khả năng tài chính của các dự án bằng cách giảm chi phí (hoặc tăng doanh thu).

ii) Tác động đến ngân sách chính quyền địa phương qua việc giảm nhu cầu về tài chính và cho phép chuyển giao phần ngân sách đó nhằm tiến hành các nhu cầu khác của địa phương (giáo dục, y tế, trợ cấp thất nghiệp).

iii) Tác động tích cực đến nhận thức lạc quan, khuyến khích các nhà thầu tư nhân tham gia dự án nhờ việc đảm bảo nguồn vốn từ ODA.

Thiết nghĩ, khi ngân sách còn nhiều khó khăn và nhiều nhà nghiên cứu phải đau đầu với các chính sách tài khóa, tiền lệ linh hoạt đồng thời hạn chế đầu tư công; tại sao giải pháp PPPs lại chưa được đưa vào như một liều thuốc “giảm cân” cho gánh nặng ngân sách hiện nay?