PPP y tế và giáo dục: Vì sao chưa nóng?

Sự sốt sắng của Chính phủ trong việc thúc đẩy mô hình hợp tác công tư (PPP) đang mở ra cơ hội cho khối tư nhân tham gia vào lĩnh vực hạ tầng hứa hẹn sẽ tăng trưởng nhanh tại Việt Nam. Tuy nhiên, mô hình này vẫn đang vướng phải nhiều rào cản khách quan lẫn chủ quan, nhất là trong lĩnh vực y tế và giáo dục.

Do mới ra đời và chưa thể tính toán được hết mọi yếu tố tác động nên xét về hiệu quả lợi nhuận các dự án PPP tại Việt Nam khó có thể hấp dẫn nhà đầu tư ngay”, ông Ayumi Konishi, cựu Giám đốc Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) tại Việt Nam, cho biết.

Cũ người, mới ta

Mô hình hợp tác công tư (PPP) đang mở ra cơ hội cho khối tư nhân tham gia vào lĩnh vực hạ tầng, nhưng lĩnh vực y tế và giáo dục thì vẫn còn bị rào cản?

Báo cáo của Tổ chức Kiểm định Chất lượng và Tiêu chuẩn đất đai, bất động sản và xây dựng RICS (Anh) vào giữa tháng 6/2011 cho thấy, tổng nhu cầu vốn cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng trên toàn cầu sẽ vào khoảng 500.000 tỉ USD từ nay đến năm 2030. Trong đó, hình thức đối tác công - tư PPP là một trong những giải pháp chính có thể tháo gỡ nút thắt huy động vốn trong bối cảnh các nước đều có xu hướng cắt giảm đầu tư công.

Ông Simon Taylor, Giám đốc Hội đồng Xây dựng thuộc RICS, cho biết, Mỹ, Canada, Anh, Úc và Ấn Độ sẽ tiếp tục là những mô hình chuẩn về thu hút đầu tư PPP trong 2 thập niên tới.

Mỹ, nền kinh tế lớn nhất thế giới với cơ sở hạ tầng được đánh giá khá hoàn chỉnh, hiện vẫn cần nguồn ngân sách lên tới hơn 2.200 tỉ USD cho các dự án xây dựng, sửa chữa và bảo dưỡng hạ tầng. Trong đó, việc nâng cấp hạ tầng y tế và giáo dục dự kiến chiếm khoảng 30%. Báo cáo của RICS cũng cho biết Canada hiện là quốc gia có cơ chế đầu tư PPP thông thoáng và hiệu quả nhất ở cả cấp trung ương lẫn địa phương, có thủ tục và chi phí đầu tư nhanh và thấp nhất.

Một dự án PPP vào cơ sở hạ tầng mất trung bình 20-30 năm mới có thể tạo ra lợi nhuận, quá lâu so với kỳ vọng lợi nhuận thường chỉ dưới 8 năm của nhà đầu tư.

Theo Bộ Y tế Canada, trong 5 năm qua, chỉ riêng 3 bang British Columbia, Ontario và Quebec đã hoàn tất các dự án đầu tư PPP vào hạ tầng y tế có vốn 10 tỉ đôla Canada. Mới nhất là dự án đầu tư PPP vào Khu Liên hợp Dịch vụ Y tế Niagara ở thành phố Toronto với số vốn hơn 750 triệu đôla Canada theo hình thức thiết kế - xây dựng - vận hành - chuyển giao. Dự án này được tư vấn và thiết kế kiến trúc bởi Công ty B+H, doanh nghiệp Canada có hơn 20 năm kinh nghiệm về quy hoạch, thiết kế các dự án PPP. Công ty này đang mở rộng hoạt động tại châu Á, trong đó có Việt Nam.

Trong năm 2010, ADB và Chính phủ Ấn Độ đã hợp tác phát triển dự án “Sáng kiến PPP” nhằm tập trung thu hút đầu tư PPP trong 2 lĩnh vực y tế và giáo dục tại một số bang như Andhra Pradesh, Orissa, Rajasthan, Tamil Nadu và Uttarakhand. Hiện Ấn Độ cần gia tăng ngân sách đầu tư vào cơ sở hạ tầng từ 4,7% lên mức 8% tổng sản phẩm nội địa (GDP), tương đương 500 tỉ USD. Tỉ lệ nợ công của Ấn Độ đã ở mức 81,5% GDP (trong giai đoạn 2002-2008) nên việc huy động vốn từ tư nhân là tất yếu. Trên thực tế, các nhà đầu tư tư nhân đã đóng góp khoảng 29% vốn cho các dự án hạ tầng tại Ấn Độ từ năm 2007-2010. Ngoài ra, theo ADB, lĩnh vực y tế và giáo dục chiếm gần 9% GDP của Ấn Độ cũng đang thu hút sự quan tâm của giới đầu tư tư nhân trong và ngoài nước.

Nhận định của ông David Stavros, Phó Chủ tịch khu vực châu Á Công ty Tư vấn Thiết kế B+H, về mô hình PPP phù hợp với Việt Nam Ông đánh giá tiềm năng đầu tư vào các dự án PPP ở Việt Nam như thế nào? Đây là lần đầu tiên tôi đến TP.HCM cũng như Việt Nam và tuy mới ở đây 2 ngày nhưng tôi có thể thấy rõ sự năng động của thành phố này. Với tốc độ phát triển kinh tế của Việt Nam, tiềm năng đầu tư PPP là rất lớn. Tuy nhiên, chúng tôi vào Việt Nam chưa được 1 năm nên chưa thể nhận định sâu về triển vọng thu hút đầu tư PPP tại đây. Điều tôi muốn chia sẻ là kinh nghiệm của B+H tại khu vực Bắc Mỹ, nhất là ở Canada, khi tham gia mô hình đầu tư PPP trong hơn 20 năm qua. Vậy Việt Nam có thể học hỏi những gì từ mô hình đầu tư PPP của Canada? Tôi cho rằng những yêu cầu then chốt để mô hình PPP thành công là quản lý nhà nước tốt, lựa chọn dự án phù hợp; tầm nhìn và mục tiêu rõ ràng; quản lý chi phí và tiến độ hiệu quả, nhân lực có kinh nghiệm, quản lý tốt rủi ro; sự gắn kết chặt chẽ giữa các nhà đầu tư tư nhân và tính chủ động của các bên. Liệu có sự khác biệt lớn giữa mô hình đầu tư PPP tại Canada và Việt Nam? Về cơ bản là giống nhau nhưng chắc chắn sẽ có sự khác biệt, nhất là yếu tố văn hóa và cấu trúc của một nền kinh tế đang phát triển như Việt Nam. Tuy nhiên, tôi nhấn mạnh rằng chỉ có Chính phủ Việt Nam mới có thể thiết lập cơ chế và chính sách thích hợp nhất cho mô hình đầu tư PPP tại đây.

Theo khảo sát năm 2010 mang tên “Cuộc cách mạng PPP trong chăm sóc sức khỏe” của Công ty Tư vấn và Kiểm toán PricewaterhouseCoopers, chi tiêu cho lĩnh vực này của các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và BRIC (Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc) dự kiến tăng trưởng trung bình tới 51% trong giai đoạn 2010 - 2020; tổng vốn đầu tư hơn 71.000 tỉ USD. Trong đó, Trung Quốc tăng nhanh nhất với 166%; Ấn Độ xếp thứ 2 (140%). “Tuy các dự án PPP trong lĩnh vực y tế còn khá mới ở Trung Quốc nhưng dự kiến tư nhân có thể tham gia góp vốn tới 60%”, ông David Stavros, Phó Chủ tịch khu vực châu Á của Công ty B+H, cho biết.

Tại Việt Nam, áp lực nợ công cũng đang gia tăng. Mức nợ công năm nay, theo Cục Quản lý nợ và Tài chính Đối ngoại thuộc Bộ Tài chính, dự kiến sẽ vào khoảng 1.375 ngàn tỉ đồng, bằng 58,7% GDP. Vì vậy, việc cắt giảm đầu tư công đã bắt đầu được thực hiện mạnh tay. Theo số liệu vào giữa tháng 6.2011 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, khoảng 5.556 tỉ đồng thuộc 2.048 dự án đầu tư bằng vốn nhà nước sẽ bị cắt giảm. Và một trong những giải pháp bổ sung cho nguồn vốn thiếu hụt này là mô hình PPP.

Tại Việt Nam, khung pháp lý PPP chính thức được mở sau khi Quyết định 71 về Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được Chính phủ ban hành ngày 9/11/2010 và bắt đầu có hiệu lực từ ngày 15/1/2011. Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Đặng Huy Đông từng phát biểu tại Hội nghị Thường niên lần thứ 44 của ADB hồi tháng 5 rằng, Việt Nam coi cơ sở hạ tầng là lĩnh vực ưu tiên hàng đầu trong cơ chế đầu tư PPP; Chính phủ khuyến khích các nguồn vốn từ khu vực tư nhân trong và ngoài nước cùng đầu tư vào lĩnh vực này. “Các nhà đầu tư nên chú trọng đến những lĩnh vực đang quá tải ở Việt Nam như trường học, bệnh viện, hạ tầng giao thông”, ông Đông nói. Ông cũng cho biết một tổ công tác liên ngành cấp trung ương gồm các cán bộ Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tư pháp, Ngân hàng Nhà nước đã được thành lập ngay sau khi Quyết định 71 được ban hành. Tuy nhiên, mô hình PPP khởi động khá chậm, do các nguyên nhân chủ quan từ phía nhà đầu tư lẫn khách quan từ phía chính sách.

Vẫn chưa nóng

Mới đây, ông Ayumi Konishi của ADB Việt Nam cho biết, định chế tài chính này cũng chưa tham gia dự án PPP nào tại Việt Nam, nhất là trong các ngành liên quan đến dịch vụ công như y tế và giáo dục. Nguyên nhân chính, theo ông Ayumi, nằm ở tâm lý e dè của nhà đầu tư khi phải trực tiếp đề xuất và chờ đợi quyết định của Chính phủ. Hơn nữa, nhà đầu tư đương nhiên đặt mục tiêu lợi nhuận lên hàng đầu, nhưng do mới ra đời, chưa thể tính toán được hết mọi yếu tố tác động nên xét yếu tố lợi nhuận các dự án PPP tại Việt Nam khó hấp dẫn họ ngay. Chẳng hạn, theo tính toán của ADB, một dự án PPP vào cơ sở hạ tầng mất trung bình 20-30 năm mới có thể tạo ra lợi nhuận, quá lâu so với kỳ vọng lợi nhuận thường chỉ dưới 8 năm của nhà đầu tư.

Ngoài ra, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình là 2 trong số các điều kiện cần thiết để đảm bảo cho một dự án PPP thành công. Tuy nhiên, những điều này là không đơn giản đối với Việt Nam. Đó là chưa kể đến vấn đề nổi cộm trong môi trường kinh doanh của Việt Nam là thủ tục hành chính phiền hà. Đơn cử, Thứ trưởng Đông cho biết có dự án được đầu tư theo hình thức BOT (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao) phải mất hơn 4 năm cho khâu đàm phán. Sự lãng phí thời gian và tiền của này rõ ràng khó có thể chấp nhận, đặc biệt là với nhà đầu tư nước ngoài. Trong khi đó, doanh nghiệp trong nước với nguồn vốn hạn chế hơn sẽ ưu tiên lựa chọn lĩnh vực không cần nhiều vốn, không đòi hỏi công nghệ hiện đại và thời gian quay vòng vốn nhanh.

Một chuyên gia trong lĩnh vực đầu tư (không muốn nêu tên) đã phân tích vài lý do cơ bản để giải đáp cho câu hỏi: Tại sao đầu tư PPP trong y tế, giáo dục ở Việt Nam vẫn chưa nóng? Theo vị này, ngoài một số lý do cơ bản như đã nêu, việc các nhà đầu tư chưa mặn mà với dự án PPP trong y tế và giáo dục xuất phát từ bản chất của dịch vụ công là những gì tư nhân không làm được thì Nhà nước mới làm. Vì vậy, cần phải tách bạch công - tư; đâu là lợi ích và trách nhiệm của từng bên trong lĩnh vực này. Đến nay, mặc dù nhiều doanh nghiệp tư nhân đã đầu tư vào y tế và giáo dục song vẫn chưa có dự án PPP nào được đăng ký. “Trong suy nghĩ của người dân, y tế và giáo dục vẫn thuộc trách nhiệm của Nhà nước nên nhà đầu tư tư nhân chưa muốn thử sức cùng làm PPP chăng?”, vị chuyên gia này đặt câu hỏi.

Ngoài ra, một số công ty tư nhân trong và ngoài nước có đầu tư vào giáo dục khi được hỏi đã cho biết họ không có ý định áp dụng mô hình PPP cho các dự án mới. Lý do là PPP còn quá mới tại Việt Nam và tiềm ẩn nhiều thách thức. Thứ nữa, hành lang pháp lý hiện có và sự hợp tác với khu vực công chưa phải là sự đảm bảo chắc chắn và lâu dài cho việc kinh doanh của họ. “Nếu đặt lên bàn cân, rõ ràng một trường quốc tế do chúng tôi đầu tư 100% vốn sẽ có lợi nhuận hấp dẫn hơn, thủ tục cũng đơn giản hơn so với một dự án PPP”, đại diện kinh doanh một công ty trong nước sở hữu và điều hành trường quốc tế tại Hà Nội chia sẻ.

Tháng 10/2010, Trường Đại học Anh quốc tại Việt Nam (BUV) đã khai giảng khóa đầu tiên tại Hà Nội và chủ đầu tư đang xây dựng cơ sở chính rộng 5,5 ha có vốn đầu tư hơn 20 triệu USD tại Khu đô thị mới Ecopark. Đây là dự án 100% vốn nước ngoài. Nhà đầu tư này cũng có kế hoạch xây dựng cơ sở thứ 2 tại TP.HCM. Ngoài ra, một dự án đại học quốc tế khác tại Đà Nẵng có tên gọi Đại học Anh Việt (UVV) hợp tác với Đại học Đà Nẵng cũng đang được xúc tiến. “Đầu tư PPP trong lĩnh vực giáo dục tại Việt Nam có tiềm năng rất lớn nhưng khái niệm này còn quá mới nên cần có thời gian để hoàn thiện khung pháp lý. Chúng tôi cũng cần các cam kết hỗ trợ mạnh mẽ hơn nữa từ Bộ Giáo dục và Đào tạo chứ không chỉ là vấn đề kiểm tra chất lượng dạy và học”, ông Khalid Muhmood, cố vấn cao cấp kiêm thành viên sáng lập BUV và UVV, cho biết.

Chuẩn nào cho PPP?

Thông thường, sự hỗ trợ của Chính phủ là yếu tố then chốt để mô hình đầu tư PPP có thể vận hành tốt. Đầu tiên, khung pháp lý về PPP phải rõ ràng và nhất quán. Kế đến, sự minh bạch thông tin về quá trình lựa chọn và đấu thầu các dự án là nhân tố quan trọng. “PPP giống như một cuộc hôn nhân. Cả hai bên đều phải thể hiện trách nhiệm cao nhất đối với cam kết của mình. Tuy nhiên, không có mô hình PPP nào là chuẩn và mỗi nước đều phải có chiến lược của riêng mình”, ông Simon Taylor thuộc RICS nhận xét.

Báo cáo của RICS cho biết, Canada là quốc gia triển khai PPP hiệu quả nhất thế giới trong năm qua, thông qua 2 chiến lược chính là thành lập Ủy ban Giám sát các dự án PPP và khai trương 2 quỹ PPP có tên gọi “Gateways and Border Crossings” và “Building Canada” có vốn đầu tư 1,2 tỉ đôla Canada. Một trong những chức năng chính của tổ chức này là tập trung phát triển các dự án hạ tầng trọng điểm bằng nguồn vốn công của 2 quỹ này và vốn tư nhân trong và ngoài nước.

Đơn cử, Công ty Tư vấn Thiết kế B+H đang tham gia thiết kế dự án Khu Liên hợp Dịch vụ Y tế Niagara theo mô hình PPP. Theo đó, tập đoàn tư nhân Plenary Health tham gia đầu tư hạng mục chính là một bệnh viện quốc tế 375 giường với các dịch vụ như thông tim mạch, điều trị ung thư và các loại bệnh tâm thần. Plenary đã đạt được một thỏa thuận đặc biệt với Sở Y tế địa phương về hình thức hợp tác. Theo đó, Plenary sẽ đầu tư hầu như mọi công đoạn gồm thu xếp tài chính, xây dựng, bảo hành và Nhà nước sẽ chi trả dần từng năm cho Plenary trong 33 năm kể từ năm 2012 (tỉ lệ chi trả không được tiết lộ).

Tại Ấn Độ, năm 2010, ADB đã hợp tác với các chuyên gia y tế và giáo dục của Công ty Tư vấn và Kiểm toán KPMG thành lập nhóm công tác hỗ trợ Chính phủ phân loại các dự án PPP thông qua một số giải pháp kỹ thuật. Nhóm công tác này có 5 mục tiêu chính là (1) đánh giá hệ thống chăm sóc sức khỏe cơ bản và giáo dục tiểu học của Ấn Độ, (2) thẩm định các dự án PPP có sự tham gia của tư nhân trong nước và quốc tế trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe và giáo dục tiểu học, (3) đánh giá các lợi ích từ mô hình PPP, (4) phát triển mô hình PPP phù hợp cho các dự án đầu tư thử nghiệm và (5) xây dựng nhận thức về mô hình PPP cho các quan chức địa phương.

Ông Chua Taik Him, Phó Tổng Cục trưởng Cục Phát Triển Doanh nghiệp Quốc tế Singapore (IES), cho biết, thử thách lớn nhất để tạo ra sự khác biệt trong mô hình đầu tư PPP là thấu hiểu nhu cầu của các bên liên quan và sau cùng phải tìm ra một giải pháp “win -win” cho cả Chính phủ, doanh nghiệp tư nhân lẫn cộng đồng địa phương. Theo ông Chua, đầu tư PPP khá đa dạng về hình thức như Thiết kế - Xây dựng - Vận hành, Thiết kế - Xây dựng - Thu xếp tài chính - Vận hành… và tỉ lệ đầu tư công tư được thỏa thuận theo đặc tính của từng dự án.

Mới đây, đại diện Công ty Luật Frasers ở TP.HCM (không muốn nêu tên) cho biết đã gửi đề xuất lên Bộ Kế hoạch và Đầu tư về việc sửa Điều 13.1 của Quyết định 71 theo hướng không hạn chế tư nhân chỉ được tham gia các dự án PPP Nhà nước đã phê duyệt. Theo vị này, không phải dự án nào Nhà nước phê duyệt cũng được nhà đầu tư và các bên cho vay đánh giá cao về mức độ khả thi để ra quyết định đầu tư.

Ngoài ra, theo phân tích của bà Đỗ Thị Thu Hà, Phó Tổng Giám đốc phụ trách lĩnh vực phát triển hạ tầng của KPMG Việt Nam, nhà đầu tư khi vay vốn ngân hàng nước ngoài để đầu tư PPP tại Việt Nam cũng phải cân nhắc 3 rủi ro. Trước hết là về tiền tệ. Việt Nam còn thiếu công cụ phòng ngừa rủi ro hối đoái dài hạn nên các ngân hàng nước ngoài mong đợi Chính phủ Việt Nam sẽ chia sẻ một phần rủi ro khi họ cho vay các dự án PPP. Tiếp đến là rủi ro trong xây dựng, khiến các ngân hàng nước ngoài thường muốn làm việc với các tập đoàn xây dựng quốc tế danh tiếng hơn là doanh nghiệp trong nước. Sau cùng, rủi ro về tài chính và luật pháp cũng được các ngân hàng nước ngoài quan tâm trước khi quyết định cho vay.