Bất ngờ từ ngân sách nhà nước

Nhìn vào số liệu thu ngân sách nhà nước (NSNN) trong những năm qua, người đọc bình thường sẽ đi từ bất ngờ này đến bất ngờ khác - chúng cũng là nguyên nhân đằng sau nỗi lo hụt thu ngân sách hiện nay.

Số liệu nhìn vậy mà không phải vậy

Bất ngờ đầu tiên là chênh lệch kỷ lục giữa dự toán thu ngân sách và quyết toán thu ngân sách, năm nào cũng tăng trên 60%. Dự toán thường được trình ra và Quốc hội phê duyệt vào năm trước đó để thực hiện vào năm sau nhưng quyết toán thì phải 18 tháng sau đó Quốc hội mới thông qua.

Ô tô nhập khẩu tại cảng. Thuế nhập khẩu là một trong những nguồn thu quan trọng của ngân sách.

Chẳng hạn phải đến tháng 5 năm nay, Quốc hội mới thông qua quyết toán ngân sách năm 2011. Lúc đó nhiều đại biểu đã bày tỏ sự ngạc nhiên vì dự toán thu NSNN là 595.000 tỉ đồng, nhưng thu theo dự toán là 721.804 tỉ đồng, tăng 21,3% so với dự toán.

Còn nếu tính theo thu cân đối ngân sách thì con số thu lên đến 962.982 tỉ đồng, tăng 61,8%! (Con số thu cân đối cao hơn vì bao gồm cả số thu chuyển nguồn từ năm 2010 sang năm 2011 lên đến 202.041 tỉ đồng, thu hồi vốn ngân sách cho vay, thu kết dư ngân sách địa phương năm 2010, thu huy động đầu tư của ngân sách địa phương theo quy định của Luật NSNN...). Chênh lệch giữa dự toán và quyết toán như thế đã kéo dài trong nhiều năm và năm nào các đại biểu Quốc hội cũng phàn nàn về “sự yếu kém trong dự báo”.

Tuy nhiên, nguyên nhân chính không hẳn nằm ở khâu dự báo mà tăng thu chủ yếu do lạm phát cao, do nhập siêu lớn, do bong bóng bất động sản dẫn tới số thu từ nhà đất tăng cao. Toàn là những yếu tố gây bất ngờ.

Lấy ví dụ năm 2008 là năm bắt đầu nổ ra khủng hoảng tài chính toàn cầu, thế nhưng thu ngân sách vẫn đạt gần 430.550 tỉ đồng, vượt hơn 107.000 tỉ đồng so với dự toán. Trong năm đó, nhiều khoản thu vượt dự toán cao như thu về đất vượt hơn 79%, thu từ dầu thô vượt hơn 36%, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu vượt gần 42%...

Yếu tố trượt giá (năm 2008, chỉ số giá tiêu dùng tăng 19,9%) đã góp phần rất lớn trong việc nâng các khoản thu ngân sách lên. Mức tăng thu ngân sách năm 2011 cũng vậy (năm này lạm phát lên 18,6%). Lạm phát hay nhập siêu là chuyện không ai muốn nhưng chính nó làm tăng thu ngân sách!

Hiện nay, trong khi hầu như các loại thuế xuất khẩu hàng hóa đã giảm mạnh để khuyến khích xuất khẩu thì thuế suất thuế nhập khẩu nhiều mặt hàng còn cao, nhất là các loại hàng chịu thuế tiêu thụ đặc biệt. Vậy năm nào Việt Nam nhập nhiều hơn xuất, ắt hẳn năm đó thu ngân sách từ thuế nhập khẩu sẽ tăng mạnh.

Dĩ nhiên, không có mối quan hệ cụ thể nào giữa nhập siêu và số thu từ thuế nhập khẩu nhưng hiện tượng tăng thu nhờ nhập siêu là có thật trong thực tế. Ngoại trừ năm 2012, khi nền kinh tế chuyển sang xuất siêu, còn lại những năm trước đó Việt Nam nhập siêu lớn, trên 10 tỉ đô la/năm, có năm lên đến 18 tỉ đô la như năm 2008.

Báo cáo thẩm tra về quyết toán NSNN năm 2011 của Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội khóa XII nhận định:

“…số thu NSNN vượt dự toán chủ yếu bắt nguồn từ yếu tố khách quan, chiếm tỷ trọng lớn là do giá cả tăng, điều chỉnh tăng thuế nhập khẩu đối với một số mặt hàng không khuyến khích nhập khẩu, tăng thu từ tài nguyên (dầu thô) và các khoản về nhà, đất. Yếu tố tăng thu do sản xuất kinh doanh chỉ chiếm khoảng 20% trong tổng số tăng thu. Điều đó phản ánh thu NSNN tuy tăng cao nhưng thiếu vững chắc, chưa bắt nguồn từ nội lực của nền kinh tế”.

Thu nhiều chưa phải là mừng

Thu ngân sách tăng lẽ ra phải mừng vì có đồng vào mới có đồng ra, thu nhiều thì Chính phủ mới có tiền để chi cho các chương trình thiết yếu của xã hội. Nhưng một khi thu ngân sách tăng vì những yếu tố không bền vững nói trên thì càng tăng càng đáng lo.

Bởi lẽ đó, đã có nhiều nhận xét nửa đùa nửa thật rằng người làm ngân sách đang mong thị trường đất đai nóng trở lại để nuôi nguồn thu, rằng họ cũng mong lạm phát cao để tăng nguồn thu hay tỷ giá có điều chỉnh mạnh cũng để tăng nguồn thu từ thuế nhập khẩu!

Thu ngân sách của các năm trước vì thế dù có miễn, giảm hay giãn thuế, dù nợ đọng thuế hàng năm khá lớn, cuối cùng kế hoạch thu ngân sách vẫn đạt và vượt.

Nhưng năm nay tình hình đã khác. Những yếu tố ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách đã xuất hiện từ năm ngoái nên năm nay dự toán ngân sách chỉ tăng so với dự toán năm 2012 khoảng 10% trong khi năm trước đó, dự toán đưa ra mức tăng rất cao trên 24,4%.

Thu từ “tiền sử dụng đất” năm nào cũng là khoản dự toán lớn (năm nay dự toán đến 39.000 tỉ đồng, năm ngoái là 37.000 tỉ đồng) và thực tế thu được còn lớn hơn. Năm 2011 thu được gần 52.000 tỉ đồng; năm 2012 sụt còn 45.000 tỉ đồng.

Nhưng với tình hình đóng băng bất động sản như hiện nay, khoản dự toán năm nay ắt không đạt (sáu tháng đầu năm 2013 chỉ thu được 12.600 tỉ đồng tiền sử dụng đất).

Với một địa phương có nguồn thu lớn từ tiền sử dụng đất như Đà Nẵng mà năm 2012 nguồn thu này chỉ còn đạt 37% so với kế hoạch thì tình hình cả nước cũng không khá hơn.

Lạm phát cũng đang được kiềm chế, tỷ giá được hứa hẹn là không điều chỉnh nhiều, nhập siêu giảm mạnh, thậm chí có tháng còn chuyển qua xuất siêu - tất cả làm số thu ngân sách thật sự đang bị ảnh hưởng.

Ví dụ, thuế xuất nhập khẩu, tiêu thụ đặc biệt năm 2011 là 81.406 tỉ đồng, giảm còn 72.028 tỉ đồng năm 2012 và chỉ còn 32.510 tỉ đồng sau sáu tháng đầu năm 2013, theo số liệu của Bộ Tài chính.

Thu kết chuyển từ năm trước sang năm sau là con số rất lớn nhưng đến năm 2012 thì con số này tụt giảm mạnh, chỉ còn bằng một phần mười năm trước đó.

Ngân sách trung ương cũng đang dựa rất nhiều vào ngân sách một số địa phương lớn như TPHCM. Nhưng thực tế thu ngân sách TPHCM năm nay được dự báo sẽ hụt khoảng 20.000 tỉ đồng, làm sao không ảnh hưởng đến thu ngân sách chung.

Ngoài những yếu tố mang tính ngắn hạn nói trên, nhiều xu hướng dài hạn khác cũng đang tác động đến nguồn thu. Ví dụ dầu thô từng chiếm đến 25,9% tổng thu NSNN vào năm 2000 thì đến năm 2010 chỉ còn 12,3% - đó là bởi cho dù con số thu tuyệt đối hàng năm từ dầu thô vẫn tăng nhưng tỷ trọng lại giảm vì mức tăng tổng thu cao gấp nhiều lần.

Các xu hướng khác gồm thuế suất thuế nhập khẩu đang giảm theo lộ trình giảm thuế khi ký kết các hiệp định thương mại tự do, sức khỏe khu vực doanh nghiệp đang cạn kiệt làm nguồn thu những năm sắp tới sẽ bị ảnh hưởng.

Nguồn thu từ các khoản viện trợ không hoàn lại cũng đang trong xu hướng giảm trong khi nguồn chi trả nợ lại tăng. Viện trợ không hoàn lại năm 2011 là 12.103 tỉ đồng, xuống còn 7.825 tỉ đồng năm 2012 và 3.000 tỉ đồng sáu tháng đầu năm 2013.

Đây là những vấn đề cần nghiên cứu để nhanh chóng bổ sung nguồn thu thay thế và cân nhắc khi đưa ra chính sách trong tương lai.